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SOMMAIRE
Le site de la Société 1818 France affiche un article intitulé «États fragiles… ou états autres? Comment repenser l’aide à leur développement, notamment en Afrique?» de «Claude DUVAL, Avocat international et ancien fonctionnaire international à la Banque mondiale, et François ETTORI, Consultant international et ancien fonctionnaire international à la Banque mondiale et à l’Agence européenne pour la reconstruction de la Commission européenne».
L’article a le grand mérite de poser un problème important: comment aider les Etats fragiles à se consolider et prendre le chemin du développement. Malheureusement, la définition de la fragilité est trop vaste; les longues considérations historico-politiques paraissent souvent ne jeter que peu de lumières sur le sujet, et parfois des éclairages faux; et les conclusions me paraissent parfois peu applicables, et parfois même pernicieuses.
L’article traite d’un problème difficile et important: L’aide internationale au développement était prévue et agencée de façon à aider des pays dont les gouvernements ont la capacité et la volonté de faire le nécessaire pour aider au développement de leurs pays. Or, cette condition ne s’applique pas à certains pays, notamment en Afrique. Peut-on néanmoins aider, de l’extérieur, le développement de tels pays, et comment ?
Je ne veux pas me livrer à une critique en règle. Et, malgré près d’un demi-siècle consacré au développement, je ne veux surtout pas prétendre que je sais ce qui a causé les succès ou les échecs. Certes, il est bien triste, après tant d’expérience, de ne pas savoir. «Je l’avoue; mais il est bien plus triste et beaucoup plus sot, de croire savoir ce qu’on ne sait pas».
Duval et Ettori définissent un Etat fragile comme un Etat
«dont les instances étatiques n’ont pas la capacité et/ou la volonté politique d’assumer les fonctions essentielles pour faire reculer la pauvreté et promouvoir le développement, ni d’assurer la sécurité de la population et le respect des droits de l’homme» .
Cette définition est attribuée à l’OCDE-DAC, sans plus de précision. C’est dommage, car la seule définition de l’OCDE que j’aie trouvée sur l’Internet est bien plus limitée et plus proche du sens commun des mots:
« Un État est fragile lorsque le gouvernement et les instances étatiques n’ont pas les moyens et/ou la volonté politique d’assurer la sécurité et la protection des citoyens, de gérer efficacement les affaires publiques et de lutter contre la pauvreté au sein de la population» .
Selon l’une et l’autre définition, les «Etats fragiles» incluraient la Chine de Mao, l’URSS de Staline, la Corée du Nord actuelle ou encore la France de Louis XIV – alors qu’a priori ce n’est pas la fragilité de ces Etats qui frappe l’observateur. Mais en ajoutant le respect des droits de l’homme comme critère de non-fragilité, Duval-Ettori mettent aussi dans la catégorie d’Etats fragiles la Chine actuelle ou la Corée du Sud des Trente Glorieuses et – selon la définition plus ou moins exigeante des droits de l’homme – bien des pays encore. Ce n’est pas ainsi que l’entend le sens commun. Ce n’est pas non plus une question économique urgente que de se demander comment des donateurs extérieurs peuvent améliorer la gestion et réduire la «fragilité» d’Etats comme la Chine, le Viet Nam ou Singapour.
Les longues considérations historiques sur l’origine des Etats, les traités de Westphalie et les causes de la fragilité ne semblent pas essentielles pour la question fondamentale. On peut cependant relever qu’elles sont quelque peu arbitraires et forcées, et semblent vouloir surtout souligner le lien supposé entre fragilité de l’Etat et l’insatisfaction des populations. Ainsi:
«L’exemple de Byzance, empire millénaire (…) abandonné au moment critique par les populations rurales d’Asie Mineure en raison de l’écrasante charge fiscale imposée par l’Imperium, sans contrepartie de protection et de services publics, illustre l’importance critique du traditionnel lien de confiance, théocratique dans ce cas, entre l’Etat, incarné par le Basileus, et le peuple: lorsque la rupture de ce lien indispensable intervient, c’est le premier pas vers la chute de 1453!».
Or, les étapes cruciales de l’effondrement de l’Empire romain d’Orient n’ont pas grand-chose à voir avec la désaffection due aux impôts. La Syrie et l’Egypte furent perdus aux Arabes par l’Empire affaibli par l’incurie de l’usurpateur Phokas, l’invasion des Sassanides et la persécution religieuse des Monophysites d’Orient. Quatre siècles plus tard la cause indirecte de la perte de l’Asie Mineure fut l’affaiblissement de l’Etat par une succession d’Empereurs incompétents, dont les deux nièces du grand Basile II et les nombreux consorts de Zoé, et sa cause directe la trahison des grands féodaux qui ont retiré leurs troupes au moment crucial de la bataille de Manzikert - la paysannerie n’y était pour rien. Puis ce furent les querelles familiales d’Isaac II l’Ange, de son frère et de son fils, et les machinations des Vénitiens, qui attirèrent les Croisés et leur permirent de prendre la Ville en 1204. Et ce furent de nouveau les Empereurs et prétendants qui engagèrent les mercenaires Osmanlis au XIVe siècle et les transportèrent en Europe, où ils surent rapidement assoir leur puissance. La désaffection des paysans européens, d’ailleurs rarement ethniquement Grecs, hâta peut-être la fin de l’Empire, déjà réduit à pas grand-chose; mais à la même époque, la révolte des Lollards en Angleterre et les Jacqueries en France n’ont pas empêché la consolidation de l’Etat dans ces pays – bien au contraire.
Duval-Ettori posent une excellente question en se demandant pourquoi l’Inde n’est pas devenu un Etat fragile. Malheureusement, leur réponse n’est guère plus convaincante que les considérations historiques qui la suivent:
« la colonisation européenne siphonna la richesse et imposa par la force la loyauté de royaumes ou d’empires parfaitement intacts mais relativement faibles, comme l’empire moghol en Inde (…) .
Je ne sais pas ce que veut dire «imposa par la force la loyauté», mais je sais bien qu’au 18e siècle l’empire moghol, qui n’avait jamais dominé tout le sous-continent, était loin d’être «parfaitement intact». Sa décomposition avait commencé bien avant la mort d’Aureng Zeb en 1707. Marathes et Sikhs avaient dépecé le cœur même de l’Empire Mogol, avant de voir à leur tour Nadir Shah et Ahmed Shah piller toute l’Inde du Nord, y compris Delhi, et les défaire à Bataille de Panipat en 1761. Depuis longtemps les Rajas du Rajasthan et les princes du Dekkan et du Sud avaient rétabli leur indépendance. La colonisation occidentale ne joue aucun rôle dans la dissolution de l’Empire mogol, mais au contraire se construit sur ses ruines. Il ne faut pas non plus oublier que l’empire moghol lui-même était d’essence coloniale: vers 1660 Bernier écrivait déjà: «il suffit à présent pour être estimé Mogol, d’estre Etranger blanc de visage, & Mahumetan, à la distinction des Indous, qui sont bruns & Gentils » (…) .
Pour revenir à l’explication de la non-fragilité de l’Inde, voici ce qu’en disent les auteurs :
« le niveau élevé de qualité et d’éthique de l’élite politico-administrative, formée pour l’essentiel par l’«Indian Civil Service» puis dans les «Indian Institutes of Management» (IIMs), et choisie selon des processus méritocratiques transparents et fortement compétitifs ;
- l’authenticité ethnique et culturelle du personnel politique et de sa désignation selon un mode démocratique unique au monde par sa dimension et son processus, ainsi que des autres corps intermédiaires servant de courroies de transmission entre l’Etat et la population ;
- le rôle marginal de l’APD extérieure dans la politique économique et les programmes de développement, les approches de cette APD étant considérées par l’Inde comme trop standard et insuffisamment spécifiques, sinon étrangères, aux problèmes et besoins réels de la population et du pays (…)
L’Indian Civil Service (ICS) date en fait de l’ère britannique, et a été remplacé après l’indépendance par l’Indian Administrative Service. Les IIIMs, hautes écoles d’excellence (ainsi d’ailleurs que les Indian Institutes of Technology) ne fournissent pratiquement pas de cadres à l’Etat. Notons aussi que si le personnel de la très haute administration et des forces armées est effectivement sélectionné surtout pour sa compétence, le personnel politique est pour une grande part notoirement corrompu (avec certes de nombreuses et honorables exceptions, surtout au niveau du Centre): l’électorat, effectivement souverain, ne voit apparemment pas de mal à ce que la Chief Minister du plus grand Etat de l’Union se fasse offrir un collier de billets de mille, ou que celui d’un Etat voisin, inculpé pour corruption, se fasse remplacer par sa femme illettrée (il est depuis revenu aux affaires)…
Pour ce qui est du dernier point distinctif attribué à l’Inde par l’article,
«refus d’adopter, ou même adapter, les prescriptions du consensus de Washington, au profit d’une politique économique plus protectrice du capital humain et du capital social indigènes (…) »,
les Indiens pensent à juste titre que l’accélération de la croissance date de l’adoption par le Ministre des Finances de l’époque, l’actuel Premier Ministre Manmohan Singh, du programme de libéralisation aidé et prescrit par le FMI et par la Banque Mondiale. La popularité de Manmohan Singh date de cette époque: comme dit sa biographie officielle,
« Dr Manmohan Singh is best known as the "liberator" of Indian economy. As the Union Finance Minister in the Narasimha Rao government (1991-96), he liberalised the economy to put India on the path of globalization» .
Manmohan Singh, formé à Oxford et Cambridge, est si peu éloigné du «consensus de Washington» (non que je sache ce qu’est ce soi-disant consensus!) que la Banque Mondiale lui a demandé en 1987 de devenir son Vice-Président et «Chief Economist», ce qu’il a refusé.
Il faut noter surtout que le Pakistan (qui au début comprenait l’actuel Bangla Desh) avait pris le départ avec les mêmes institutions que l’Inde, et encore plus développées pour des raisons historiques, la plupart des Provinces de ce qui est ensuite devenu l’Union Indienne ayant été placés sous «Viceroy’s Rule» pendant la guerre par suite de la politique de non-coopération du Congrès. Le Ceylan et la Birmanie avaient aussi, à la veille de l’indépendance, des institutions très similaires à celles de l’Empire des Indes, dont ils avaient fait partie, le Ceylan jusqu’en 1931, la Birmanie jusqu’en 1937. Tous ces pays prirent pourtant des chemins bien différents.
Et il faudrait bien se demander aussi comment l’Indonésie, qui à l’indépendance ne disposait d’aucun des cadres administratifs et militaires de l’Inde, et qui présente aussi une immense diversité ethnique, linguistique et religieuse, est finalement arrivée (après passage par de véritables périodes de fragilité) à établir un Etat solide et démocratique. En ce qui me concerne, qui ai vécu quelques années en Indonésie comme en Inde, je ne peux que constater, je n’ai pas de véritable explication.
Il est important de reconnaître son incapacité à fournir des explications, afin de ne pas être tenté de susciter, ici et là, des processus dont en fait on ne comprend pas la genèse ni les conséquences. Heureusement, Duval-Ettori n’offrent surtout que des prescriptions innocentes: c’est bien de nous dire que «… le minimum minimorum pour un Etat failli (du type Somalie) pourrait comprendre les attributs 1, 2, 5 et 6 afin d’assurer la survie physique et sociale de chaque individu» ; c’est bien de nous dire, en somme, qu’il faudrait pour commencer restaurer la sécurité interne en Somalie. Cela revient à peu près à la vieille blague qui disait que pour envahir l’Angleterre, il suffisait d’assécher la Manche – la stratégie ayant été définie, le reste est simple affaire d’exécution.
Notons cependant la recommandation de ne
«pas craindre d’enfreindre un tabou bien établi et envisager de soutenir au plan international l’émergence d’un nouvel Etat (ou de plusieurs, ou mieux encore d’une confédération d’Etats) séparatiste de l’ancien Etat-nation failli, quitte si nécessaire à le défendre et le protéger contre les menaces ou menées des fragments restés instables ou anarchiques (le précédent du Bangladesh ayant fait sécession du Pakistan indique que cela n’est ni impensable ni impossible)» . Certes encore – il ne faut jamais craindre d’enfreindre des tabous simplement parce qu’ils existent, et même si, comme dans cette suggestion, cela revient à reprendre un rôle quasi-colonial. Mais le Banghla Desh, comme Timor Timur et quelques autres sont les rares cas où le désir de sécession venait d’une région relativement homogène – et même là, malgré la présence tranquillisante de l’armée indienne d’un côté, de forces internationales de l’autre, l’indépendance a été suivie de violences civiles, ici contre les immigrants venus de l’Ouest (ceux qu’on appelait les Biharis), là entre groupes ethniques indigènes. Beaucoup plus souvent, comme en Bosnie, au Kosovo, dans certaines régions de l’Inde, dans la plupart des Etats successeurs de l’URSS et bien d’autres endroits, les populations sont mélangé es par petits paquets, voire cohabitent complètement: le Rwanda, le Darfour et le Congo oriental, la Macédoine et le Kirghizstan se prêtent bien mal à la sécession.
CONCLUSION
Je n’en ai pas.
Pour ma part, je comprends mal les causes profondes de la relative solidité de certains Etats, et la fragilité d’autres. Je doute de la capacité d’organisations extérieures – que ce soit des Etats, des organisations internationales ou des ONG – d’intervenir dans le processus politique. Nous avons tenté la mission civilisatrice jadis, avec les résultats que l’on sait; et ce n’est pas que dans les finances que le cri «cette fois c’est différent» est annonciateur de catastrophes.
Il faut certes intervenir quand cela devient inévitable – pour protéger les populations locales contre la violence extrême, comme le fit l’Inde contre le Pakistan en 1971, peut-être comme le fit l’OTAN contre la Serbie au Kosovo, comme on aurait surement dû le faire contre le génocide au Rwanda. Il faut aussi intervenir quand un territoire sert de base à nos ennemis actifs, comme il fallait bien le faire en Afghanistan après les attentats de Manhattan. Mais il convient de limiter au minimum l’ambition de telles interventions – l’Inde évacuant rapidement le Bangla Desh est un bon exemple – sans ambition trop haute et sans attacher de grands espoirs au résultat ultime.
Dans la plupart des cas, il faut sans doute se contenter d’offrir de l’aide quand il semble probable qu’elle sera bien utilisée. Il faut accepter de sérieux risques que ce ne sera pas le cas, mais pas la quasi-certitude. Pour utiliser la parabole du triage, on ne doit pas offrir de transfusion seulement aux patients dont la pleine guérison est assurée, mais on ne doit pas non plus gaspiller le sang rare en transfusant ceux qui persistent à arracher les cathéters.
Jean Baneth
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